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范恒山:善抓机遇 巧用功力 协同并进——关于长三角一体化战略实施中地区作为方向与重点的一些思考

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  《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》)已在内部印发,长三角一体化发展战略正式付诸实施。《规划纲要》从区域整体层面对一体化发展的一些重大问题做了阐述和部署,三省一市(长三角区域合作办公室)协商制订的《长三角区域一体化发展三年行动计划》也基于全区域提出了320项要着力推进的重点工作。就我本人而言,在受邀参加的上海、浙江召开的三次会议上,曾就长三角区域一体化发展的目标要求、重点任务与实施路径谈了意见和建议,有关媒体都做了详尽报道,这里不再重述。我想强调的是,长三角一体化战略的实施主体是三省一市所属的各个地区,而推动各个地区认真落实《规划纲要》的内在动力在于:长三角一体化不仅能给整体带来丰硕成果,也能切实给各个地区带来了显著效益。从操作角度看,长三角各地区在推动区域一体化发展的同时必须努力促进自身的进一步提升。那么,对于长三角区域各地区来说,一体化发展的机遇在哪?如何抓住这些机遇促进整体和各地区协同共进?结合这次“江苏发展高层论坛”的主题“长三角区域一体化发展与江苏作为”,我谈一些意见,这些意见基本上都适宜于江苏,供大家批评参考。

  一体化是地区合作发展的高级形态。在通常情况下,除非行政力量强势推动,一体化应是相邻地区经济发展到较高程度和区域合作达到较高层次的产物。为什么要搞一体化?一体化是促进区域协调发展的重要途径和手段。基于区域整体而言,能够统筹配置资源要素,从而突破条件限制拓展发展空间;能够促进地区合理分工,协调联动做强区域比较优势;能够有效聚集优良资源要素,以区域最高水准形成创新活力和创造能力;还能够将先进地区的思想理念、管理方式、先进技术、优势人力资源以及高水平的公共服务等通过适当的形式输送到本区域相对落后地区,加快提升其发展速度和质量。一体化对区域发展的益处是十分明显的,但这些优势的发挥必须基于一个前提,即资源要素的无障碍自由流动和地区间的全方位开放合作,而这一点正是一体化的本质或核心。

  那么,对于每一个地区来说,一体化的意义在哪?

  一是可以对标并分享区域最好最优发展改革成果。一体化发展战略把区域各个地区在逻辑上联为一个整体,也把原本不太直接相关的区域内有关地区在不同领域和环节所取得的发展改革的典范性成果变成为区域典范成果,这不仅使对标这些最好最优成果由自觉变为必须,也使相对落后地区分享这些成果有了条件。这在医疗、教育等公共服务领域体现得尤为明显。对标与分享不仅能从整体上提升区域发展水平,更能加快相对落后地区改革发展的进程。

  二是可以联手优化发展条件扩展运作空间。一体化战略不仅有利于克服各地区基于局部利益造成的不良争夺和相互掣肘,而且有利于突破行政区限制和资源要素的短缺实现发展条件的革命性转变和经济运作空间的超常规扩张。这意味着,在一体化环境下,不仅断头路、卡脖子工程等典型的封锁行为难以存在;而且意味着,一些仅靠单一地区无法解决的事项通过联手解决成为可能;还意味着,基于经济区的操作和一体联动的经济融合,大大扩张了发展的弹性,给各种有利于自身发展的超行政区运作提供了丰富的手段和广阔的空间。飞地经济、租赁经济、托管经济、共享经济和平台经济等经济形态将会不断丰富和创新发展。

  三是可以通过优势互换解决薄弱环节克服瓶颈制约。一体化发展战略带来的资源要素全区域流动配置的环境,突破了单一地区面对棘手问题“巧媳妇难为无米之炊”的困境,在通过合理分工化解许多地区间问题的同时,通过土地换产业、市场换技术、“绿色”换“白色”、低成本换高投入等优势互补或条件调剂手段,能够有效解决一些地区自身存在的问题。这对于推进资源枯竭型困难地区和经济落后的贫困地区发展尤其有利。

  对于各地区来说,这些益处其实就是一体化发展带来的机遇。抓住了这些机遇,就能在区域一体化中实现自身又好又快的发展。但利用好这些机遇,各地区需要巧用功力,也就是审时度势、见微知著,科学认识和辨证处理一体化发展中的一些重要事项,从而做到在协同中体现担当、在差异中形成建树。具体来说,要特别重视和把握好涉及如下五组关键词的相关内容。

  一是“大”与“小”。《规划纲要》对长三角区域发展的最新战略定位是“一极三区一高地”,即全国发展强劲活跃增长极、全国高质量发展样板区、率先基本实现现代化引领区、区域一体化发展示范区和新时期改革开放新高地。这个定位,虽然是源于一体化发展而提出的,但应该理解为长三角区域经济社会发展全部工作努力的要求。应该明确,一体化是区域经济社会工作的重要内容和实现战略定位的有力手段,但不是全部工作和唯一手段;一体化的背后是一个庞大的系统工程,但一体化本身并不直接体现这种系统性。这是从战略高度应当把握的“大”“小”关系。基于这一认识,应当高度重视推进一体化发展,把一体化作为推进整个经济社会发展的优先手段,但同时应当把推进一体化发展放到整个区域经济社会发展的全局来统筹考量:一方面,使一体化内容与路径的选择契合发展要求和具体实际,不把一体化孤悬起来,不简单地为了一体化而推进一体化;另一方面,应充分利用一体化条件下资源要素自由流动、地区间深度开放等特质,对标区域乃至全球最高标准,打造有利于促进经济社会全面发展的环境条件和支撑平台。

  二是“同”与“异”。正确把握一体化的内容并合理确定时序,对于保障一体化的顺利开展和功能实现十分重要。一体化不是一律化,更不是“一刀切”。在推进一体化的进程中,各地区应正确认识和处理协同和立异的问题,不一味被动开展工作,而在该发力处主动体现作为。《规划纲要》对一些关键方面的一体化发展提出了要求,包括比如创新共建、协调共进、绿色共保、开放共赢、民生共享等等,各地区应按照相关部署加以落实。一般的说,空间协调要求比较明显、一体联动性质突出,与主观能动性密切相关、当前与人本原则和自然规律尚不协调一类的工作领域和发展事项,要积极协同推进全区域一体化,典型的如营商环境的优化、基础设施建设、生态环境保护等,而地区特点突出,阶段特征明显、个性要求较强等类的领域或事项,则不能简单追求一体化,应保持甚至追求必要的差异。“异”不仅体现在内容方面,还体现在环节、步骤与方法等方面。基于此,在一体化发展过程中间,要正确辨识同与异,各地区不仅要为协同出力,也应为立异用智。而从某种意义上说,识异、创异的工作难度往往更大,因而决策智慧要求更高。

  三是“借”与“创”。一体化战略的实施为地区间借力发展提供了有利条件,各地区应当认真研究他人之长,将之立为标准、引为借鉴。对其它地区的优良做法,在能力范围之内应当积极效仿,超出能力之外则应当有效借力。借力的形式可以多种多样,但核心的内容应该是开放和让利。在实践中,地区实现超越发展已形成了“弯道超车”、“借道超车”、“换道超车”等三种路径,相对而言,“借道超车”模式速度快、风险小,可谓积极稳妥,不仅可为同一区域中相对落后的地区所运用,也能为需要继续保持领先势头的先进地区所运用。但借力不是目的,借力是为了创造,各地区应立足于发挥自身比较优势,在一体化的有利环境下,有效集聚创新资源要素,围绕发展优势产业、研发关键核心技术、构建世界优秀品牌等方面下功夫,努力在创新创造上占居高地、走在前面。

  四是“面”与“点”。一体化发展作为方向是坚定和明确的,但一体化发展的步子应当是坚实而稳妥的。各地区现存基础和面临需求差异较大,其一体化的推进既应考虑整个长三角区域的一般要求,也应考虑各地区层面的特殊要求,从而在区域的大统筹和硬约束中体现出自身必要的灵活性和适当的差异性。由此,应当有基于地区整体层面考虑的“点”的探索与试验。在这方面,一个较为现实而紧迫的问题是要否在省级区域建立一体化示范区。当前,国家已决定长三角区域在江浙沪交界地带吴江、嘉善、青浦建立“生态绿色一体化发展示范区”,我认为,省级区域范围较大,发展存在着不平衡,也应选择适当地区建立一体化示范区。在具体地域的考量上,宜以交界地区为先,并以发展较好地区为主体,兼顾发展相对落后地区。这种组合会使示范区探索的内容更为丰富,也使探索的经验更具推广价值。至于地级区域及以下,则不应层层设立示范区为好,可考虑进行有关专门领域或重点事项的探索试验,借势打造各类具有领先性和创新性的经营模式、产业集群和合作平台。

  五是“先”与“后”。有关先、后的把握不仅关系到一体化的顺利推进,也关系到地区能否在推进一体化中发挥引领作用。这涉及到两个方面,一是关于一体化具体内容的选择。由于一体化与其它方面工作的紧密联系性,这种把握往往关乎全局、影响成败。而各地区作为《规划纲要》的落实主体和一体化实践的探索主体,更需要在统筹考虑需要和可能的基础上把握先后顺序。一般的说,与全域紧密相联的、处于基础地位的、属于瓶颈环节的、社会风险较小的、可以由地区独立探索的等类事项,应放在优先位置推行,例如一体化的基础设施建设、相关法律法规体系的完善、评估考核指标体系的建立等;而牵涉利益关系层次较深的、社会敏感程度较高的、配套体系较为复杂的等类事项,应因应时势和条件完备状况相机推进,不宜操之过急。在这方面应做深入调查研究,认真汲取经验教训,科学制定任务清单,形成务实的操作方案。二是关于一体化过程中主体作用的发挥。先行一步天地宽,先行先试不仅能体现地区的担当,也能使其占居有利位势发挥引领和导向作用,具有特殊意义。各地区应结合目标要求和自身实际,身先士卒,创造性的开展工作,力争在一些适宜的领域走在前面、立标树范。


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